Uso do Process Mining na esfera do Serviço Público Federal - Poder Executivo
Objetivo
O objetivo do estudo foi identificar lacunas nos processos regulatórios propostos pelo Poder Executivo Federal, como sobreposição de regulações em várias camadas, gargalos e retrabalho. Esse desafio proporcionou uma oportunidade ímpar de aplicação do Process Mining, metodologia nunca utilizada no diagnóstico de imperfeições no curso de uma das principais atividades do Governo Federal: legislar.
O presente estudo centrou-se no conjunto de atividades desenvolvidas pelos diferentes organismos públicos, na interação dos Ministérios e na sua relação com a Presidência. O encerramento dos atos no Poder Executivo se dá de duas maneiras: devem ser publicados decretos e medidas provisórias, e as propostas de emendas e projetos de lei devem ser encaminhadas ao Congresso Nacional, não tendo este procedimento sido objeto desta análise.
O Processo
O processo normativo no Poder Executivo compreende as atividades vinculadas à produção de atos administrativos (propostas de emendas constitucionais, leis, medidas provisórias, decretos, entre outros) desde sua concepção inicial até o encaminhamento ao Poder Legislativo, representado pelo Congresso Nacional, ou até sua publicação.
Dados
A complexidade do processo, devido às bases de dados heterogêneas e ao dilema entre os fluxos formais e informais, obrigou ao uso de formas criativas para sistematizar ideias e definir o escopo do projeto de Process Mining. O primeiro passo foi desconsiderar o chamado fluxo informal, que era o processo interno representado pela troca de e-mails na concepção do ato e na discussão com as partes interessadas (Figura 1).
Figura 1 - Sistemas de informação envolvidos no processo
A solução para simplificar o extenso fluxo geral do processo normativo foi fazer cortes que permitissem duas análises distintas:
a troca de informações entre Ministérios e o envio de normas à Presidência da República ('Sidof'); e
o processo interno na Presidência em outro sistema ('Sei!').
Esses sistemas são administrados por áreas diferentes, com características diferentes. Apesar da falta de uniformidade, ambos os sistemas reúnem os logs essenciais para operar a ferramenta Fluxicon DISCO. Os processos ID, timestamps, atividades, áreas e outros atributos foram extraídos e importados para DISCO para chegar aos resultados desejados.
Resultados
Os primeiros resultados fornecidos por nossa análise de Process Mining foram quantitativos, mas não menos relevantes, permitindo um estudo sui generis da eficiência do processo normativo no Poder Executivo Federal. Essa análise inicial também possibilitou o diagnóstico dos Ministérios mais influentes nesse processo: Relações Exteriores (MP); Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (MRE); e Fazenda (MF) são exemplos de Ministérios que propõem a maioria das normas que o Poder Executivo publica ou encaminha ao Congresso Nacional (Figura 2).
Figura 2 - Principais Ministérios Proponentes
Isso se explica pela natureza técnica do Ministério das Relações Exteriores ou mesmo por sua competência para iniciar normas específicas, como Acordos Internacionais, por exemplo. Os diferentes níveis de relevância dos Ministérios no processo, expostos pelo projeto, definiram a prioridade da Casa Civil para a expansão do projeto aos Ministérios.
O banco de dados 'Sidof' teve 9.906 projetos normativos entre 1 de outubro de 2010 e 12 de março de 2018. Após a aplicação de alguns filtros e parâmetros para remover os decretos não normativos (28%) e os casos incompletos, foi possível chegar às seguintes conclusões:
Apenas 2.964 decretos e medidas provisórias foram publicados. Não foi possível distinguir o valor encaminhado ao Congresso Nacional (projetos e emendas) do encaminhado para os demais processos;
A duração média desses processos foi de 30 semanas (Figura 3), percorrendo 2.739 caminhos diferentes. O caminho mais comum (variante nº 1) contém apenas 21 casos, o que não é compreensível, pois vários projetos têm a mesma natureza, percorrendo o mesmo curso pelo menos em teoria;
Constatou-se ainda que 2.637 decretos e medidas provisórias seguiram caminhos exclusivos até a chegada à Presidência. Quase uma trajetória diferente para cada padrão publicado.
Figura 3 - Estatísticas obtidas dos sistema Sidof através do Disco
O estudo das variantes (refletindo os diferentes caminhos que os projetos normativos percorrem no 'Sei!') possibilitou a seguinte descoberta:
A variedade de alternativas procedimentais encontradas “de porta fora” da Casa Civil também ocorre internamente. Isso significa que, em tese, o fluxo do processo de elaboração de uma norma é conhecido por todos os stakeholders, mas a prática mostra que não existia um padrão.
Há um grande déficit de informações, uma vez que os Ministérios não têm acesso ao sistema eletrônico da Presidência (processam os projetos normativos por meio de outro sistema) e não conseguem identificar com clareza por qual caminho seus processos percorrem até a assinatura presidencial (evidenciado pelo estudo de variantes em Disco). O resultado é que o processo é visto como uma caixa preta pelo proponente, um dos atores mais relevantes neste processo e quem realmente conhece o impacto que a norma terá na sociedade.
Ações em Curso
Diversas ações que foram derivadas das visualizações do mapa de processos normativos através do projeto de Process Mining Fluxicon Disco já estão sendo adotadas. Depois que as áreas e os pontos mais críticos foram identificados, as iniciativas de melhoria foram divididas em três estratégias principais:
Expansão do projeto para os Ministérios (através da prototipagem de um novo sistema);
Melhoria das condições de trabalho dos funcionários;
Redesenho das rotinas administrativas internas.
Conclusão
A implantação de todas essas melhorias, a ampliação do projeto e o acompanhamento dos ganhos obtidos com o Process Mining são o foco da equipe de modernização da Casa Civil a partir de agora.
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